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Quotierung der Wohnungszuweisungen

Stellungnahme zur Frage des Wohnungsreferates der Stadt Graz, ob eine Quotierung an daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige für Wohnungen, bei denen die Stadt Graz das Einweisungsrecht hat, rechtlich zulässig sei

Einleitung

Zur Beurteilung der Zulässigkeit einer Quote nach dem Gleichbehandlungsrecht muss zwischen einer Quote als positiver Maßnahme zur Förderung der Gleichstellung (Quote = Mindestprozentsatz) und einer Quote als Instrument zur Deckelung der Repräsentanz einer Gruppe (Quote = Maximalprozentsatz) unterschieden werden.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, was das Ziel einer solchen Quotenregelung ist. Geht es um eine bessere „Integration“ daueraufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger und damit um Prävention von Segregation oder geht es um den „Schutz“ von Österreicherinnen und Österreichern vor zu vielen „Fremden“ in den Gemeindebauten?

Das Ziel der besseren „Integration“ und Verbesserung der Wohnsituation von Drittstaatsangehörigen scheint ein legitimes Ziel zu sein, wobei es auch hier problematisch erscheint, auf die ethnische Zugehörigkeit als das einzige Kriterium abzustellen. Idealerweise sollten unserer Ansicht nach mehrere Kriterien für die Steuerung einer „besseren sozialen Durchmischung“ herangezogen werden.

Der Schutz von Österreicherinnen und Österreichern vor zu vielen „Fremden“ in den Gemeindebauten kann vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebotes keinesfalls ein legitimes Ziel sein.

Rechtliche Beurteilung

Da es sich bei der Zuweisung von „Gemeindewohnungen“ nicht um einen zivilrechtlichen Vertrag zwischen der Stadt Graz und dem/der WohnungswerberIn handelt, sondern um eine Maßnahme der Stadt Graz bei der Vergabe von Wohnraum an die Grazer Wohnbevölkerung, ist für die Beurteilung einer Ungleichbehandlung das Steiermärkische Landes-Gleichbehandlungsgesetz (L-GBG) anzuwenden und nicht das Gleichbehandlungsgesetz (GlBG).

Im Zusammenhang mit der Vergabe von Wohnraum ist konkret §32 des L-GBG anwendbar, der bestimmt: „Organe des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände dürfen niemanden im Hinblick auf Maßnahmen, insbesondere in Bezug auf […] Zugang zu und Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen, einschließlich von Wohnraum […] wegen der in § 1 genannten Diskriminierungsgründe unmittelbar oder mittelbar diskriminieren.“

Im Zusammenhang mit der zu beurteilenden Gruppe von daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen ist konkret §1 des L-GBG anwendbar, der bestimmt: „Dieses Gesetz regelt […] 2. die Gleichbehandlung auf Grund der Rasse [sic!] und ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung […] (im Folgenden Diskriminierungsgrund).“ Das Merkmal „daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige“ als für die Fragestellung relevantes Unterscheidungsmerkmal ist zwar nicht gleichbedeutend mit dem im §1 L-GBG genannten geschützten Merkmal der „Rasse [sic!] und ethnischen Herkunft“, allerdings würde eine Regelung, die nach dem Merkmal „daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige“ unterscheidet, in ihren Auswirkungen immer Menschen betreffen, die aufgrund ihrer ethnischen Herkunft potentiell diskriminiert sind. Daher ist §1 des L-GBG für das Merkmal „daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige“ anwendbar.

1. Mindestquote

Die Quote als positive Maßnahmen ist ihrerseits eine Sondermaßnahme, die darauf abzielt, eine Gruppe zu bevorzugen, von der bekannt und nachweisbar ist, dass sie in einem bestimmten Bereich benachteiligt ist. Bezogen auf die konkrete Fragestellung hieße das, dass das Wohnungsreferat der Stadt Graz daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige im Bereich des Zugangs zu „Gemeindewohnungen“ als strukturell benachteiligte Gruppe erkannt hätte und sich zum Ziel gesetzt hätte, diese strukturelle Benachteiligung mittels des Instrumentes der Quotierung der Zuweisungen zu beseitigen. Bis zur Erreichung eines noch festzulegenden Prozentsatzes wären demnach daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige bei der Zuweisung von „Gemeindewohnungen“ zu bevorzugen (Quote = Mindestprozentsatz).

Artikel 5 der Richtlinie 2000/43/EG des Rates der Europäischen Union eröffnet den Mitgliedsstaaten zwar die Möglichkeit, positive Maßnahmen im oben beschriebenen Sinn zu treffen:

„Der Gleichbehandlungsgrundsatz hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, zur Gewährleistung der vollen Gleichstellung in der Praxis spezifische Maßnahmen, mit denen Benachteiligungen aufgrund der Rasse oder ethnischen Herkunft verhindert oder ausgeglichen werden, beizubehalten oder zu beschließen.“1

Das aktuelle Steiermärkische L-GBG enthält jedoch keine dementsprechende Regelung.

Allenfalls ergibt sich eine andere Möglichkeit der Quotierung der Zuweisungen von „Gemeindewohnungen“ zur Förderung der Gleichstellung von daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen über §3 Abs. 2 des L-GBG, in dem die mittelbare Diskriminierung wie folgt definiert wird:

„Eine mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen, 1. die einem Geschlecht angehören, 2. die einer Rasse [sic!] oder ethnischen Gruppe angehören, 3. mit einer bestimmten Religion oder Weltanschauung, 4. mit einer bestimmten Behinderung, 5. eines bestimmten Alters oder 6. mit einer bestimmten sexuellen Orientierung gegenüber anderen Personen in besonderer Weise benachteiligen können, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren sind durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt und die Mittel sind zur Erreichung dieses Zieles angemessen und erforderlich.“

Das heißt, eine Regelung, die mittelbar Personen mit den geschützten Merkmalen ungleich behandelt, ist dann keine verbotene Benachteiligung, wenn das Ziel der Regelung sachlich gerechtfertigt und das Mittel der Regelung zur Erreichung dieses Zieles angemessen und erforderlich ist. Im gegenständlichen Fall ist das formulierte Ziel die „bessere soziale Durchmischung“ über eine Erhöhung der Repräsentanz der daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen in den „Gemeindewohnungen“. Das Ziel der „besseren sozialen Durchmischung“ könnte dann ein rechtmäßiges Ziel sein2, wenn die Gleichstellung der benachteiligten Gruppe der daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen das übergeordnete Ziel wäre.

Die Quotierung der Zuweisung im Sinn eines Mindestprozentsatzes an daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wäre im gegenständlichen Fall das Mittel. Ob es angemessen und erforderlich ist, hängt von der konkreten Ausgestaltung der Bedingungen für die Quotenregelung ab. „Starre Quoten“, die „eine automatische, absolute und unbedingte Bevorzugung“3 bedeuten, wären wohl nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.4

Mangels österreichischer Gerichtsurteile ist es jedoch schwierig, eine eindeutige Bewertung von Quotenregelungen im gegenständlichen Zusammenhang abzugeben.

Zumindest kann festgehalten werden, dass die geltende Version des Steiermärkischen L-GBG jedenfalls keine unmittelbare Möglichkeit bereithält, die Wohnungszuweisungen für daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige im Sinn einer Mindestquote als einer positiven Maßnahme zur Förderung der Gleichstellung der Gruppe von Drittstaatsangehörigen zu quotieren. Bestenfalls ergibt sich eine mittelbare Möglichkeit über die Ausnahmeregeln der mittelbaren Diskriminierung gemäß § 3 Abs. 2 des L-GBG.

2. Höchstquote

Die Quotierung der Zuweisung von „Gemeindewohnungen“ für daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige im Sinn einer Deckelung dieser Zuweisungen würde bedeuten, dass daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen nach Erreichen einer bestimmte Repräsentanz in den „Gemeindewohnungen“ keine „Gemeindewohnung“ mehr zugewiesen würde (Quote = Höchstprozentsatz). Konkret würde dies Menschen aus Drittstaaten treffen, die mit hoher Wahrscheinlichkeit in Österreich aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit potentiell diskriminiert sind. Da das Steiermärkische L-GBG keine Ausnahmeregelung für eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit kennt und diese in diesem Fall wohl auch nicht sachlich rechtfertigbar wäre, würde diese Maßnahme eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Rasse [sic!] und ethnischen Herkunft darstellen. Wie bereits oben ausgeführt, können ein sachlich gerechtfertigtes Ziel und ein angemessenes und erforderliches Mittel zur Erreichung dieses Zieles eine Ungleichbehandlung von Personen aufgrund eines der geschützten Merkmale rechtfertigen. Das Ziel der „besseren sozialen Durchmischung“ mag – wie oben gesagt – ein legitimes Ziel sein, das Mittel der Quotierung im Sinn einer Deckelung der Zuweisungen für daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige ist es jedenfalls nicht, da Quoten vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsrechts als positive Maßnahme immer „eine explizite Ausrichtung auf benachteiligte Personen bzw. Gruppen“5 haben müssen, was in dieser Konstellation nicht der Fall wäre, da die begünstigte Gruppe österreichische StaatsbürgerInnen wären, die in Österreich in Bezug auf den Aufenthaltsstatus nicht benachteiligt sein können.

„Das Verbot von Höchstquoten bedeutet nicht, dass die Verhinderung von Ghettos unzulässig ist. Die Durchmischung der Wohnbevölkerung kann eine Maßnahme zur Gleichstellung darstellen. Dabei darf es allerdings nur darum gehen, dass die Verteilung der WohnungswerberInnen zu einer sozialen Durchmischung führt, nicht aber, ob MigrantInnen oder AusländerInnen überhaupt Wohnungen angeboten werden.“6

Das Gebot der Gleichbehandlung und damit das Verbot der Ungleichbehandlung von daueraufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen ergibt sich zudem aus europarechtlichen Vorgaben: Art. 11, Abs. 1, Z. f der „Langfristig-Aufenthaltsberechtigten-Richtlinie“ legt fest: „(1) Langfristig Aufenthaltsberechtigte werden auf folgenden Gebieten wie eigene Staatsangehörige behandelt: […] f) Zugang zu […] Verfahren für den Erhalt von Wohnraum;“7

Somit widerspricht eine Quotierung der Zuweisung von „Gemeindewohnungen“ an daueraufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige im Sinn einer Höchstquote sowohl dem Steiermärkischen L-GBG als auch europarechtlichen Vorgaben.

Exkurs zur sozialen Durchmischung

Tatsächlich spielt der Wohnungsmarkt bei der räumlichen Ungleichverteilung bzw. Gleichverteilung von Bevölkerungsgruppen auf die verschiedenen Stadtteile eine bedeutende Rolle. Verschiedene Maßnahmen können durchaus dazu beitragen, dass es zu einer gleichmäßigeren Verteilung der Bevölkerung über den städtischen Raum kommt. Auf diese Weise kann eine tendenzielle Segregation sozialer Gruppen hinsichtlich verschiedenster Merkmale verhindert werden. Allerdings ist an dieser Stelle festzuhalten, dass die Herausbildung einer homogenen Gruppe aus verschiedenen Perspektiven betrachtet werden kann. Zweifellos wirkt sich das sozialräumliche Muster einer Stadt auf die Lebensführung der Bewohner aus (vgl. Löw 2010: 610). Allgemein lässt sich sagen, dass viele Argumente gegen, aber auch für eine soziale Durchmischung der Bevölkerung innerhalb einer Stadt vorgebracht werden können. In Bezug auf den Zusammenhang zwischen der sozialen und räumlichen Distanz erscheinen besonders die Kontakthypothese sowie die Konflikthypothese überaus relevant.

Die Gründe, die für eine soziale Durchmischung und somit gegen eine tendenzielle Segregation sprechen, werden in der Kontakthypothese zusammengefasst. Hierbei handelt es sich um die Annahme, dass eine zu starke Konzentration von sozialen Gruppen in bestimmten Stadtteilen die Kontakte zwischen den einzelnen Gruppierungen hemmt. Auf diese Weise wird auch die Möglichkeit der Integration verringert, da „das Ausmaß der räumlichen Konzentration einer Bevölkerungsgruppe Auswirkungen auf die Gestaltung ihrer sozialen Kontakte hat […] räumliche Distanz fördert soziale Distanz“ (Ingenhoven 2003: 56). Dies lässt sich beispielsweise damit erklären, dass eine große ethnische Gruppe von der sogenannten Mehrheitsbevölkerung als bedrohlicher wahrgenommen wird als einzelne Individuen dieser ethnischen Gruppe. Ein hoher Grad an Segregation führt infolgedessen zu einem intensiveren Gefühl einer Wettbewerbssituation und reduziert somit die Bereitschaft sich der „fremden“ Gruppe anzunähern. Im Gegensatz dazu würde eine soziale Durchmischung bzw. eine räumliche Nähe dazu beitragen, dass eine Möglichkeit für soziale Kontakte gewährleistet ist. Dies ist besonders in Zusammenhang mit dem Abbau von vorherrschenden Vorurteilen gegenüber einer „fremden“ Gruppe von entscheidender Bedeutung. Des Weiteren wird dadurch sichergestellt, dass die Hemmschwelle sinkt und das Toleranzgefühl gestärkt wird. (Vgl. Ingenhoven 2003: 56). In Stadtteilen, die sich durch einen hohen Grad an Segregation von ethnischen Gruppen charakterisieren lassen, ist ein positives Lernen zwischen den einzelnen Gruppen kaum möglich, da angenommen werden kann, dass die bestehenden Stereotypen nicht mit Hilfe von persönlichen Erfahrungen hinterfragt bzw. geprüft werden. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 180). Aus diesem Grund steht hinter der Kontakthypothese die folgende Annahme: „Je näher beieinander Menschen wohnen, desto häufiger haben sie Kontakte – je mehr Kontakte unter den Bewohnern stattfinden, desto mehr wissen sie über einander – je mehr Wissen über einander, desto größer die Toleranz zwischen ihnen“ (Häußermann/Siebel 2004: 180).

Dieser Perspektive kann jedoch kritisch entgegengehalten werden, dass durch die räumliche Nähe nicht nur Vorurteile und soziale Diskriminierung zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen abgebaut werden, sondern mit einer sozialen Durchmischung durchaus auch große Schwierigkeiten verbunden sein können. Aus diesem Grund stellt die Herausbildung von ethnischen Subgruppen in vielen demokratischen Gesellschaften eine Lösung dieser Probleme dar, obwohl die Segregation nicht unbedingt mit dem Idealbild einer offenen Gesellschaft übereinstimmt. (Vgl. Fischer L./ Wiswende G. 2009: 738). Es lässt sich sagen, dass vermutlich die räumliche Nähe nur ein Faktor von einem ganzen Bündel an Einflussfaktoren für die Entstehung eines besseren Verständnisses gegenüber fremden Kulturen darstellt. (Vgl. Ingenhoven 2003: 58).

Daher ist es von besonderem Interesse auch die Vorteile der Segregation auf der sozialen Ebene genauer zu betrachten. Allgemein lässt sich sagen, dass die Bildung von homogenen Gruppen ein Gefühl der Vertrautheit mit sich bringt und die soziale Isolation einzelner Individuen verhindert wird. Es können stabile soziale Netzwerke beruhend auf denselben ethnischen Merkmalen gebildet werden. Darüber hinaus kann diese Gemeinschaft hinsichtlich sozialer und/oder psychischer Probleme sehr unterstützend wirken. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 182).

Anhand der Konflikthypothese sollen die Argumente, die für eine Segregation sprechen, zusammengefasst dargestellt werden. Hierbei steht die Annahme im Vordergrund, dass besonders die enge räumliche Nähe bzw. das nachbarschaftliche Zusammenleben eine Fülle von Konfliktmöglichkeiten bietet. Besonders große Reibungsflächen gibt es zwischen Personen, die einen unterschiedlichen Lebensstil pflegen und eine unterschiedliche Lebenseinstellung haben. Jeder Mensch trägt den Wunsch in sich, mit Personen zusammenzuleben bzw. benachbart zu sein, welche eine sehr ähnliche Lebensweise haben. Dies wird von vielen Menschen unabhängig von ihrer Herkunft als eine grundlegende Basis gesehen, um weitgehend ungestört und friedlich mit seinen Nachbarn leben zu können. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 182). „Der sozialen Distanz zwischen Gruppen sollte demnach auch eine räumliche Distanz entsprechen“ (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 182). An diesem Punkt ist zu betonen, dass hierbei eine freie Wahl des Wohnortes eine wichtige Voraussetzung ist.

Nachbarschaftliche Konflikte beruhen häufig auf der Tatsache, dass Menschen durch eine übergreifende Wohnungszuweisung kaum Möglichkeiten haben, eine räumliche Distanz zu schaffen. Das bedeutet, dass große soziale und kulturelle Distanzen zwischen den einzelnen Bewohnergruppen zu einer Bandbreite von Problemen führen können. Diese überforderten Nachbarschaften kommen vor allem dann zustande, wenn Personen aufgrund einer zu erfüllenden Zuzugsquote in unmittelbarer Nähe leben müssen, auch wenn sie nicht benachbart sein wollen. Jedoch soll in diesem Zusammenhang nicht nur an Personen unterschiedlicher Herkunft gedacht werden, da dies alle Bevölkerungsgruppen innerhalb einer Gesellschaft betrifft. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 182).

Anhand der beiden konträren Annahmen wird deutlich, dass es offensichtlich einen großen Unterschied macht, von welchem Standpunkt aus der Segregationsprozess betrachtet wird. „Aus der Perspektive der Verträglichkeit für eine einheimische Mehrheit oder aus der Perspektive einer zugewanderten Minderheit“ (Häußermann/Siebel 2004: 184). Dabei ist die Frage zentral, wann sich eine Nachbarschaft von den „fremden“ Gruppen derart bedroht fühlt, dass es infolgedessen zu einer Abwanderung kommt, sofern die Möglichkeit dazu besteht. In den so genannten Mischgebieten kommt es aufgrund der zunehmenden Konflikte zwischen den BewohnerInnen zu selektiven Mobilitätsprozessen. (Vgl. Farwick 2012: 386). Das bedeutet, dass in den Mischgebieten die einkommensstärkeren und sozial besser integrierten BewohnerInnen abwandern. Die Ursache dafür kann beispielsweise in der Verunsicherung bzw. in der Angst vor dem sozialen Abstieg liegen. Die Zurückbleibenden sind häufig nicht in der Lage abzuwandern, weil ihnen oft die notwendigen Ressourcen fehlen. Gleichzeitig wandern nichterwerbstätige Personen zu, die aus anderen Stadtteilen verdrängt wurden. Sie haben aufgrund der hohen Preise oder der sozialen Diskriminierung keine andere Wahl. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 160). Diese selektiven Wanderungen verstärken die Herausbildung von sozial benachteiligten Stadtgebieten und der Grad an Segregation nimmt zu.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass beide Annahmen – Kontakthypothese und Konflikthypothese – der physischen Nähe einen besonderen Effekt zusprechen. Zweifellos hat die räumliche Nähe oder Trennung von Personengruppen einen Einfluss auf die Art des Kontaktes, allerdings ist der jeweilige Umgang mit dieser Nähe vom sozialen Kontext sowie von der persönlichen Einstellung abhängig. Wenn bereits Tendenzen einer guten Integration vorhanden sind, so können enge und direkte Kontakte dazu beitragen, dass diese noch stärker gefördert wird. Wenn dies jedoch nicht der Fall ist, dann bewirken die engen Kontakte durchaus den gegenteiligen Effekt. (Vgl. Häußermann/Siebel 2004: 184f). Folglich führt anscheinend die räumliche Nähe zu einer Verstärkung der bereits bestehenden sozialen Beziehungen und Einstellung, unabhängig davon, ob diese positiv oder negativ sind.

Literatur:

Farwick, A. (2012): Segregation. In: Eckardt F. (Hrsg.): Handbuch Stadtsoziologie. Wiesbaden: Springer VS. S. 381-421.
Fischer L./ Wiswende G. (2009): Grundlagen der Sozialpsychologie. 3. Auflage. München: Oldenburg Wissenschaftsverlag GmbH.
Häußermann H./Siebel W. (2004): Stadtsoziologie. Eine Einführung. Frankfurt/Main: Campus Verlag GmbH.
Ingenhoven, K. (2003): Ghetto oder gelungene Integration? Untersuchung sozialräumlicher Entwicklungsprozesse in der bedeutendsten Siedlungskonzentration von Aussiedlern aus Rumänien, der Siebenbürger-Sachsen-Siedlung in Wiehl-Drabenderhöhe (NRW). Münster: LIT Verlag.
Löw, M. (2010): Stadt- und Raumsoziologie. In: Kneer, G./ Schoerer, M. (Hrsg.): Handbuch spezielle Soziologie. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 608-609.

1 Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse [sic!] oder der ethnischen Herkunft. Artikel 5, S. 24.
2 Vgl. weiter unten „Exkurs zur sozialen Durchmischung“, bes. zur Kontakthypothese.
3 Katrin Wladasch, Barbara Liegl: Positive Maßnahmen. Ein Handbuch zur praxistauglichen Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von strukturellen Diskriminierungen und zur Herstellung von mehr Chancengleichheit. Wien 2009, S. 8.
4 Vgl. ebda.
5 Ebda.
6 Volker Frey: Recht auf Wohnen? Der Zugang von MigrantInnen und ethnischen Minderheiten zu öffentlichem Wohnraum in Österreich. Rechtliche Studie im Rahmen des PROGRESS-Projekts „Equality in Housing“. Mai 2011, S. 33.
7 Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, Art. 11, Abs. 1, Z. f., S. 49.